基層治理如何智對“輿情劫”

伴隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的迅猛浪潮，基層治理所面臨的輿情也洶涌澎湃。輿情好比洪水，應(yīng)對失策局面瞬間失控，水漫金山。面對各類輿情，一些基層干部“壓力山大”，甚至焦頭爛額，以至于出現(xiàn)盲目應(yīng)對、過度反應(yīng)的現(xiàn)象，正可謂“輿情劫”深深難化解。

基層治理需適應(yīng)融媒體輿情的獨特之處

公共輿情的一個處理要訣是“快”，而節(jié)奏快就容易出錯，如何能做到快而不亂？

“輿情劫”深深，首先歸咎于融媒體所形成的網(wǎng)。融媒體，顧名思義，即多種媒介載體的融合。傳統(tǒng)的紙媒、廣播、電視，與新媒體中的門戶網(wǎng)站、微博、BBS論壇、APP、微信、抖音等多渠道融合、多維度擴散進行信息傳播。隨著移動互聯(lián)和萬物互聯(lián)技術(shù)的迭代發(fā)展，新媒體在融媒體系統(tǒng)中的角色日趨主導(dǎo)。因此，新媒體的信息傳播特征將直接影響公共輿情的發(fā)生與擴展方式。古斯塔夫·勒龐在《烏合之眾》里談到：影響大眾想象力的，并不是事實本身，而是它擴散和傳播的方式。未來的公共輿情將日益凸顯以下特征：

公共輿情的聚合將成倍加速。信息傳輸渠道是公共輿情的信息互動載體，隨著5G的普及推廣、技術(shù)的迭代優(yōu)化，其信息傳輸速度可能增加百倍。我國的5G移動通信技術(shù)領(lǐng)先世界，在2019年中國國際信息通信展覽會上，工信部宣布5G商用正式啟動，中國正式進入5G商用時代。傳輸速度的變化必然帶來輿情聚合速度的變化，視頻傳輸?shù)目D將完全消失，人們互動的現(xiàn)場感將更為真切?，F(xiàn)在輿情需要幾天時間醞釀爆發(fā)，未來可能只需要幾小時的時間，就會形成新的公共輿情。所以，未來公共輿情的快速、多發(fā)可能成為常態(tài)，基層治理需提前做好準(zhǔn)備。

普通人影響基層社會治理的幾率大幅增加?；ヂ?lián)網(wǎng)形態(tài)下，公共議題參與的門檻不斷降低。在PC互聯(lián)時代，擁有一臺能上網(wǎng)的電腦就可以參與公共議題的網(wǎng)絡(luò)互動。但是，電腦的高價格限制了電腦的普及，社會低收入群體中有不少人是沒有電腦的，自然也難擁有網(wǎng)絡(luò)公共議題的參與機會。進入移動互聯(lián)時代，智能手機成為網(wǎng)絡(luò)公共議題參與的重要載體，我國公共議題的潛在網(wǎng)絡(luò)參與者數(shù)量巨大，每一位參與者都可以對公共議題發(fā)表自己的看法。信息傳播主體碎片化特征被放大到了極致，碎片化程度高直接帶來的是整合難度高。過去媒體信息整合管理的模式不再奏效，勉強推行也難以達到過去的效果。過去，主流媒體決定信息傳播的內(nèi)容，記者和社會精英是政策議程的開啟者。而現(xiàn)在，每一個網(wǎng)絡(luò)參與者都可以成為信息發(fā)布者。社交媒體渠道改變了普通人在公共輿論中的競爭地位，提升了普通人在社會政策議程設(shè)定中的角色能力。普通人影響基層社會治理政策的幾率在逐漸增加。

公共輿論的非理性程度將有所放大。公共輿論是群體參與的結(jié)果，參與互動的人數(shù)越多，對同一問題感興趣的人數(shù)也會越多。原本彼此陌生的個體，可以通過社交平臺成為志趣相投的群體。心理學(xué)認為，群體中的個體會受到從眾心理的影響。古斯塔夫·勒龐指出：個人一旦成為群體的一員，他所作所為就不會承擔(dān)責(zé)任，這時每個人都會暴露出自己不受到約束的一面。群體追求和相信的從來不是什么真相和理性，而是盲從、殘忍、偏執(zhí)和狂熱，只知道簡單而極端的感情?！稑O端的人群：群體行為的心理學(xué)》作者凱斯·R桑斯坦認為：許多時候，一群人最終考慮和做的事情是群體的成員在單獨的情況下絕不會考慮和做的；當(dāng)人們身處由持相同觀點的人組成的群體當(dāng)中的時候，信息的交流佐證并加強了彼此的觀點，他們因而更有可能走極端；當(dāng)這種群體中出現(xiàn)指揮群體成員做什么、讓群體成員承擔(dān)某些社會角色的權(quán)威人物的時候，很壞的事情就可能發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)上的群體互動與現(xiàn)實中的群體存在一定程度的差異，但認識和觀點的交流是一樣的。網(wǎng)絡(luò)公共輿論快速發(fā)酵的心理機理就在于此。受群體心理的影響，群體行為出現(xiàn)非理性狀態(tài)。因此，網(wǎng)絡(luò)輿論中，激烈言辭，甚至極端言論頻繁出現(xiàn)也就比較容易理解了。

融媒體下公共輿情的獨特性告訴我們，雖然公共輿情來勢洶洶，但往往是非理性的群體行為互動的結(jié)果。假若基層治理跟著輿情跑，那么治理行為也將失去理性。公共輿情處理的要訣是“快”，因為只有快才能符合新媒體的傳播節(jié)奏。節(jié)奏快就容易出錯。如何做到快而不亂？這是基層治理能力提升的重點。

基層輿情治理需避免“惡行效應(yīng)”

如何區(qū)分“惡行效應(yīng)”與“善行效應(yīng)”？什么是“海蛇效應(yīng)”和“公共地悲劇”？

“輿情劫”深深，另一個緣由是誤區(qū)多多。公共輿情事件處理過程中，假如只想著盡快平息事件，往往會出現(xiàn)導(dǎo)向偏差。從決策的角度看，事件平息只是第一結(jié)果。平息事件的方法可能會產(chǎn)生延伸影響，即決策的第二結(jié)果和第三結(jié)果。理性、科學(xué)的決策不單要考慮第一結(jié)果，還要考慮第二結(jié)果和第三結(jié)果，綜合衡量決策方案的選擇。在社會治理過程中，基層必須考慮行政行為是產(chǎn)生“惡行效應(yīng)”還是“善行效應(yīng)”。假若忽視了二者的區(qū)分，將導(dǎo)致“海蛇效應(yīng)”和“公共地悲劇”。

“海蛇效應(yīng)”。“海蛇效應(yīng)”來自寓言故事：一位老漁翁，一早來到海邊出海捕魚，他發(fā)現(xiàn)船邊有一只大青蛙，口里叼著一條海蛇。老漁翁惻隱之心涌起，可憐海蛇性命危在旦夕。于是，老漁翁將海蛇從青蛙口里救了出來。青蛙到口的海蛇被漁翁奪走了，很生氣，于是質(zhì)問漁翁，“海蛇是我的午餐，你將海蛇救走了，我的午餐誰來負責(zé)？”老漁翁聽了之后，覺得內(nèi)心有愧，于是從自己懷里摸出一小瓶酒交給青蛙。老漁翁解釋道：“我每天出海打魚，我老伴都給我?guī)б恍∑烤谱鳛槲绮?，餓了喝口小酒，干活精神抖擻。”青蛙嘗了一小口，舌有留香，感覺挺好，于是將酒一飲而盡，很是興奮，晃晃悠悠地跳走了。海蛇看到青蛙走了，心里踏實了，對老漁翁萬分感恩之后，也快速游走。老漁翁滿心得意，想著自己一大早就做了兩件善事。老漁翁重新收拾心情，開始劃槳出海。正準(zhǔn)備加速前行之時，老漁翁發(fā)現(xiàn)剛才那只青蛙又回來了，不同的是，這次青蛙嘴里叼了兩條海蛇。那么，青蛙干什么來了？明眼人一看，馬上就明白：青蛙是換酒來了。

管理學(xué)上將這類負向激勵的管理現(xiàn)象稱為“海蛇效應(yīng)”。管理在本質(zhì)上是要調(diào)整和改變?nèi)说男袨?，這是政策激勵的根本目標(biāo)。假若貌似合理的管理行為最后誘導(dǎo)了與目標(biāo)相違背的行為，那就是管理的失策、失效甚至失敗了。基層社會治理中的“海蛇效應(yīng)”并不鮮見：拆遷過程中，面對提出明顯不合理訴求的釘子戶，一些基層政府私下給其更多補償，換來他們的配合搬遷，表面上看，問題解決了，但實際上卻產(chǎn)生了負向激勵，在隨后的拆遷中，將面臨更多釘子戶的問題；處理上訪問題時，一些基層政府維穩(wěn)模式僵化，不想辦法解決實際問題，而是一味以利益交換暫時安撫上訪戶，會形成上訪——安撫——再上訪——再安撫的負向循環(huán)。這就是基層治理中的“海蛇效應(yīng)”。

“公共地悲劇”。“公共地悲劇”也稱哈丁原理。生態(tài)學(xué)家加勒特·哈丁1968年發(fā)表在《科學(xué)》期刊上的一篇論文界定了“公共地悲劇”的概念。此概念最早在人口學(xué)領(lǐng)域使用，后被跨學(xué)科拓展延用。“公共地悲劇”的比喻是：公共草地上，生活著一群牧羊人。每一位牧羊人都有多獲利的愿望，所以每位都有多養(yǎng)羊的沖動。雖然他們知道過度放牧，草地可能會無法承受。但獲利的沖動促使某位牧羊人這么做了，獲利了，而后其他的牧羊人就會跟進。最后，草地?zé)o法承載，牧草耗竭，悲劇發(fā)生。“公共地悲劇”在河流污染、空氣污染、礦產(chǎn)資源開采、環(huán)境衛(wèi)生管理、社會治理等方面時有發(fā)生。“公共地悲劇”類事件因涉及多數(shù)人的利益，容易引起共鳴，常常導(dǎo)致公共輿論事件。

基層政府是公共利益的看門人、守護者，公共秩序的維護者。首先，制定“公共地”規(guī)則是基層政府的首要責(zé)任。沒有規(guī)則，靠民眾自覺行不通。哈丁反對以良心作為管理“公共地”的規(guī)范，他認為以良心作為規(guī)范反而有利于自私的個體侵害他人的權(quán)益。其次，當(dāng)出現(xiàn)侵犯公共利益?zhèn)€案時，政府應(yīng)當(dāng)積極作為，遏制“惡行”，避免產(chǎn)生負面示范。不能等事態(tài)嚴(yán)重，出現(xiàn)公共輿情了再去處理，這時往往成本高、效果差，甚至法不責(zé)眾。再者，出現(xiàn)侵害公共利益的事件后，不管侵害者的組織規(guī)模有多大、級別有多高，政府表態(tài)都必須明確，維護公共利益。否則，容易產(chǎn)生誤解，公眾會誤以為政府維護破壞規(guī)則者，進而造成公共輿情中的被動局面。最后，基層政府應(yīng)認識到公共資源有限，多方利益訴求都需平衡?；鶎由鐣卫聿粦?yīng)該僅僅只讓某一個群體特別滿意，因為在公共資源有限的條件下，某一群體、個體完全滿意了，就會影響其他群體的利益，或者因心理不平衡而引發(fā)其他群體的不滿?；鶎又卫碜非蟮膽?yīng)當(dāng)是多方相對滿意。

基層輿情治理應(yīng)有自己的邏輯與節(jié)奏

治理邏輯上，“一事一議”還是“建章立制”？治理節(jié)奏上，“急事先行”還是“要事先行”？

化解“輿情劫”，須有自己的邏輯和節(jié)奏。習(xí)近平總書記指出，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。公共輿論導(dǎo)向雖然聲音很大，需要回應(yīng)，但不能成為基層治理的指導(dǎo)方向。在公共輿情回應(yīng)中，需著重解決治理邏輯和治理節(jié)奏兩個問題。

治理邏輯：“一事一議”還是“建章立制”？治理邏輯正確，“輿情劫”自然輕松化解。站在基層政府的角度，公共輿情實質(zhì)上是一種挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對，關(guān)鍵在于決策邏輯，而邏輯的起點是決策議題分類。管理學(xué)家彼得·德魯克將決策議題分為四類：一是真正經(jīng)常性的問題，民眾日常生活、工作方面的問題多屬于社會治理中的經(jīng)常性問題。如民眾買菜、日常交通出行等；二是在某一特殊情況下偶然發(fā)生，但實質(zhì)上是一項經(jīng)常性問題；三是真正偶然的特殊事件；四是首次出現(xiàn)的“經(jīng)常性事件”。此類問題需要時間的驗證，短期鑒別存在難度。管理學(xué)認為，沒有分類就沒有管理。我們分類輿情議題，目的是區(qū)別應(yīng)對。針對偶發(fā)性議題，治理邏輯可以“一事一議”。而其它三類經(jīng)常性議題都需要啟動政策議程，從制度和規(guī)則層面進行改變，通過“建章立制”從根本上遏制問題的再生。

議題性質(zhì)確認過程中，常常出現(xiàn)的邏輯錯誤是將“經(jīng)常性議題”視為一連串的“偶發(fā)性議題”。另一種經(jīng)常出現(xiàn)的誤差是將真正的新議題視為“舊病復(fù)發(fā)”，因而仍延用舊原則。這樣是“舊藥治新病”，效果差強人意。移動互聯(lián)下的公共輿情本身就是新議題，假如用舊的管控原則來應(yīng)對，那就好比拿機關(guān)槍來打飛機。對于基層管理者而言，發(fā)生公共輿情，應(yīng)當(dāng)像彼得·德魯克推薦的那樣：總是假定該議題為“經(jīng)常性”，總是先假定該議題是一種表面現(xiàn)象，另有根本性的問題存在。如此深度思考，決策邏輯正確，公共輿情的治理必將更具成效。

治理節(jié)奏：“急事先行”還是“要事先行”？化解“輿情劫”，基層治理應(yīng)當(dāng)有自己的節(jié)奏。提倡自己的節(jié)奏，不是主張無視輿情我行我素，而是建立在理性分析基礎(chǔ)上的節(jié)奏。理性分析不能單單考慮時間一個維度。按照時間維度來處理議題，管理學(xué)上稱為“救火隊長式”的管理，像消防隊長一樣，依照火警發(fā)生的時間順序來進行管理，沒有選擇空間，自然談不上高效。正確的做法還需考慮議題重要程度。從時間和重要程度兩個維度可以將公共議題分為四類：第一類是既重要又緊急的議題。類似于上級布置的階段性重點工作，此類問題肯定需要優(yōu)先處理，所有的基層管理者都不會錯過此類問題。第二類問題是重要但是不緊急的議題。冷靜思考時，大家都知道此類議題重要，需要解決。但卻常常被急的議題擠占了資源，被不斷延遲。重要不緊急的問題往往涉及長遠發(fā)展問題，假如不納入日程解決，未來將演化為既緊急又重要的問題。所以，基層治理中，解決不好第二類問題，就會被動地天天應(yīng)急。地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、文化建設(shè)、制度建設(shè)、教育發(fā)展、新的經(jīng)濟項目培育等都屬于重要而不緊急的第二類問題。第三類議題是緊急但是不重要的議題。此類議題時間上緊急，需要快速應(yīng)對，但不需要投入太多精力。第四類議題是既不重要也不緊急的議題，當(dāng)然可以擱置不理了。假如將所有的議題都當(dāng)作第一類問題來處理，基層將不堪重負。依據(jù)時間和重要程度對公共輿情議題進行分類，厘清優(yōu)先順序，按此節(jié)奏應(yīng)對，基層治理將舉重若輕，“輿情劫”將轉(zhuǎn)化為學(xué)習(xí)和改進的機會。

（作者祁凡驊為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，長江經(jīng)濟帶研究院研究員）