優(yōu)化農(nóng)村低收入人口常態(tài)化救助幫扶機(jī)制

黨的二十大報告指出“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”，要“增加低收入者收入，擴(kuò)大中等收入群體”。當(dāng)前，面對規(guī)模較大、情況復(fù)雜和類型多樣的農(nóng)村低收入人口，過渡期后對該群體實施常態(tài)化救助幫扶，便成為鞏固脫貧攻堅成果、扎實推動共同富裕的緊迫任務(wù)。建立脫貧地區(qū)低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制，某種意義上是精準(zhǔn)扶貧的“延續(xù)”和共同富裕的前奏，有利于脫貧地區(qū)和其他地區(qū)之間的差距不至于過分拉大，保證在共同富裕的道路上不落一人，進(jìn)而實現(xiàn)收入增長、能力提升，逐步走向共同富裕。對此，黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)指出，要健全社會救助體系。那么，我們的工作重心就是要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村低收入人口常態(tài)化救助幫扶機(jī)制，做到社會救助城鄉(xiāng)一體融合推進(jìn)。

一、農(nóng)村低收入人口群體基本現(xiàn)狀

農(nóng)村低收入人口是指按當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)1.5倍估算的低保擴(kuò)展人口，大約占農(nóng)村總?cè)丝诘?2%左右。該群體主要分布在自然環(huán)境較差以及經(jīng)濟(jì)資源相對匱乏的地域；戶均人口數(shù)及家庭撫養(yǎng)比相對較高；人力資本水平明顯偏低。從短期目標(biāo)來看，開展農(nóng)村低收入人口幫扶事關(guān)脫貧攻堅成果鞏固拓展和預(yù)防規(guī)模性返貧問題；從遠(yuǎn)景目標(biāo)來講，又事關(guān)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)民共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。

據(jù)國家統(tǒng)計局2023年季度數(shù)據(jù)顯示，2023年上半年，全國居民、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入分別為19672元、26357元和10551元，分別較上年同期名義增長6.5%、5.4%和7.8%。城鄉(xiāng)居民收入雖然在穩(wěn)定增長，但農(nóng)村低收入人口卻面臨著嚴(yán)峻的返貧致貧風(fēng)險。而且，農(nóng)村不同群體間的收入差距有持續(xù)擴(kuò)大趨勢。

農(nóng)村低收入人口增收速度明顯放緩。農(nóng)村低收入人口自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，依賴性強(qiáng)，受市場和政策因素的擾動，波動明顯，而且農(nóng)村低收入人口受教育水平偏低，技術(shù)程度不高，易受疾病困擾。近幾年，受多重因素影響，農(nóng)村低收入人口增收速度放緩，而且這一趨勢有向農(nóng)村中等收入群體蔓延的跡象。如不及時制止，則有可能引發(fā)群體性返貧致貧的后果，進(jìn)而影響全體人民共同富裕的時代進(jìn)程。

農(nóng)村低收入人口可行能力亟待提升。農(nóng)村低收入人口不僅僅表現(xiàn)為單純的收入低下，還體現(xiàn)為可行能力、基本公共服務(wù)獲得上的不平等和多維貧困，自我發(fā)展能力不足，市場參與度較低，但對美好生活的渴望更加強(qiáng)烈。脫貧人口和脫貧地區(qū)的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力還比較脆弱，部分人口仍存在返貧致貧風(fēng)險。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村低收入人口幫扶面臨的困境

財政趨緊給救助幫扶帶來不小壓力。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)略任務(wù)全面完成，各級政府民生保障力度不斷加大，城鄉(xiāng)困難群眾基本生活水平穩(wěn)步提高。但由于經(jīng)濟(jì)增長放緩、市場不穩(wěn)定因素增加，對部分困難群眾的生活仍然帶來了較大影響。不少困難群眾剛性支出增加、收入明顯減少，導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)困難的幾率加大。在各級財政日趨緊張的情況下，無疑給農(nóng)村低收入人口幫扶帶來不小壓力。

幫扶主體資源需要進(jìn)一步統(tǒng)籌整合。隨著農(nóng)村低收入人口綜合幫扶機(jī)制的建構(gòu)，各級黨政部門不再是唯一的幫扶主體，企業(yè)、社會組織、公益基金組織以及個人，都可以利用自身優(yōu)勢，參與到農(nóng)村減貧增收常態(tài)化幫扶工作中。但在幫扶主體多元參與目的的區(qū)隔下，面臨信息不對稱、相互之間協(xié)調(diào)聯(lián)動不足等問題，難以形成完整統(tǒng)一的幫扶鏈，容易產(chǎn)生幫扶目標(biāo)、幫扶行動交叉重疊、浪費資源等問題，進(jìn)而衍生幫扶主體“出工不出力”的非預(yù)期后果。

救助幫扶形式尚待精細(xì)化推進(jìn)。通過實施脫貧攻堅戰(zhàn)略的反貧困實踐，凸顯出“集中力量辦大事”的社會主義制度優(yōu)勢，但往往也呈現(xiàn)出一定的“運動型治理”色彩?，F(xiàn)階段低收入人口幫扶工作中仍然存在著“完全兜底”“脫貧錦標(biāo)賽”“不出事邏輯”等潛在誤區(qū)，導(dǎo)致脫貧根基不穩(wěn)固。而且在實踐中，低收入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的模糊化使得基層工作人員擁有較大的自由裁量權(quán)，可能造成誤判、主觀判斷乃至權(quán)力尋租。服務(wù)類救助發(fā)展相對滯后，難以滿足困難群眾多樣性、差異化救助需求。

三、優(yōu)化農(nóng)村低收入人口幫扶措施的對策建議

 基于農(nóng)村低收入人口現(xiàn)實訴求和可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵因素，加快推進(jìn)資源幫扶要素、參與主體結(jié)構(gòu)、政策體系等的優(yōu)化供給，不斷增強(qiáng)社會救助制度與幫扶體系對農(nóng)村低收入人口需求變化的適應(yīng)性和靈活性。堅持制度先行、規(guī)范運維，精準(zhǔn)識別、高效兜底，穩(wěn)中求進(jìn)、量力而為，城鄉(xiāng)一體、縮差共富等原則，推進(jìn)分層分類精準(zhǔn)幫扶，促進(jìn)幫扶資源有機(jī)整合、兜底方式多元發(fā)展。

一是救助幫扶機(jī)制要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)尚不牢固，攻堅式與常態(tài)化幫扶機(jī)制銜接不夠緊密的現(xiàn)實情形，從政策層面堅持“底線思維”和“發(fā)展思維”，探索構(gòu)建全方位多層次的低收入人口救助幫扶機(jī)制。聚焦鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)民共同富裕，幫扶對象由絕對貧困人口轉(zhuǎn)換成低收入人口，亟待推動構(gòu)建多層次包容性救助幫扶機(jī)制，相應(yīng)政策需從超常規(guī)治理向常規(guī)治理進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。把制度框架確定為預(yù)防保障型、基本保障型和發(fā)展保障型三個層面，盡快構(gòu)建形成守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線、促進(jìn)困難群體可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

二是構(gòu)建全方位多層次救助幫扶機(jī)制?？疾爝^渡期后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實情境、低收入人口標(biāo)準(zhǔn)劃分及典型特征，通過建立完善“大數(shù)據(jù)+鐵腳板”精準(zhǔn)識別機(jī)制、“基礎(chǔ)型、發(fā)展型、服務(wù)型”三型幫扶機(jī)制、救助幫扶信息化監(jiān)管機(jī)制，認(rèn)真解決好保障對象如何科學(xué)分類、幫扶需求如何識別、幫扶資源供需如何精準(zhǔn)匹配等三個重大問題。在幫扶方面，采取分層分類的系統(tǒng)性幫扶措施，在兜牢底的基礎(chǔ)上，提升發(fā)展能力，滿足服務(wù)需求，實現(xiàn)救助幫扶并軌；提供針對性、差異化和個性化的救助幫扶，構(gòu)建目標(biāo)對象的精準(zhǔn)識別機(jī)制、供需精準(zhǔn)對接機(jī)制，促進(jìn)兜底幫扶資源供給與困難群體需求的精準(zhǔn)匹配，實現(xiàn)兜底減貧的公平、精準(zhǔn)和高效，促進(jìn)“兜住底”逐步向“兜好底”“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。

三是優(yōu)化低收入人口救助幫扶機(jī)制。結(jié)合過渡期后幫扶對象主體轉(zhuǎn)換為低收入人口，治理目標(biāo)聚焦鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)民共同富裕，治理模式轉(zhuǎn)向常態(tài)化的現(xiàn)實情形，最大程度上厘清當(dāng)前需求側(cè)的低收入人口個性化、差異化救助幫扶需求與供給側(cè)的具體救助幫扶政策間匹配程度。聚焦提高人民生活品質(zhì)，通過優(yōu)化救助幫扶機(jī)制，服務(wù)于農(nóng)村減貧發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕，更加緊扣過渡期后農(nóng)村低收入可持續(xù)生計訴求及社會救助制度建設(shè)的現(xiàn)實需求，更加契合黨和國家關(guān)注的重點方向與農(nóng)村低收入群體的重大關(guān)切。

四是加快社會救助城鄉(xiāng)一體融合推進(jìn)。當(dāng)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接任務(wù)完成后，順應(yīng)城鄉(xiāng)一體、融合發(fā)展的思路，以及低收入人口城鄉(xiāng)流動態(tài)勢劇增等新形勢新變化，未來須將低收入人口監(jiān)測范圍從農(nóng)村為主轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)并重。過渡期后低收入人口常態(tài)化救助幫扶機(jī)制的構(gòu)建，要引入“縣域”變量，既注重人群分類，也注重地區(qū)差異。社會救助各項目的標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣哌m時進(jìn)行調(diào)整，建立起與物價指數(shù)、工資和收入、消費支出等相關(guān)因素的聯(lián)動機(jī)制。

五是系統(tǒng)設(shè)計“發(fā)展型”幫扶路徑。過渡期后農(nóng)村減貧目標(biāo)由解決絕對貧困問題為主，轉(zhuǎn)向鞏固解決絕對貧困與破解相對貧困問題并重。借鑒脫貧攻堅時期的經(jīng)驗和對農(nóng)村低收入人口幫扶的啟示，應(yīng)從延續(xù)并優(yōu)化組織體系、堅持精準(zhǔn)幫扶方略、培育低收入人口持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力等方面構(gòu)建出過渡期后低收入人口幫扶機(jī)制。圍繞提升低收入人口內(nèi)生動力和可持續(xù)發(fā)展能力，精準(zhǔn)把握志智結(jié)合、激發(fā)內(nèi)生動力，從教育引導(dǎo)、勞動參與、社會聯(lián)動三個方面系統(tǒng)設(shè)計精準(zhǔn)幫扶路徑，彰顯“保障最底層、提低擴(kuò)中層、激勵較高層”的發(fā)展導(dǎo)向。強(qiáng)化集聚社會力量，鼓勵引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、愛心人士、志愿者等，開展扶危濟(jì)困、社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、信息提供等救助幫扶，形成具有系統(tǒng)性、集成性的長效性、大救助、大幫扶格局。

    (作者：民政部政策研究中心研究員  劉振杰）